Aktuelle Studie der Stiftung Familienunternehmen schlägt Lösungen vor
Die sozio-kulturellen Ursachen von Bürokratie und Überbürokratisierung in Deutschland analysiert eine aktuelle Untersuchung der Stiftung Familienunternehmen, analysiert. Am Beispiel des Baurechts und des Baugenehmigungsverfahrens zeigt die unter Leitung von Prof. Dr. Nathalie Behnke erstellte Studie auf, wie stark bürokratische Hürden und strukturelle Schwächen insbesondere im Bauwesen zum Tragen kommen.
Die wichtigsten Ergebnisse der Studie lassen sich in den folgenden zentralen Punkten zusammenfassen:
1. Die Verwaltungskultur in Deutschland ist stark durch die legalistische Verwaltungstradition geprägt. Rechtssicherheit und Rechtsstaatlichkeit sind dominante Leitmotive des Handelns, auch wenn bei der Verwaltung eine ausgeprägte Serviceorientierung vorhanden ist. Wo Handlungsspielräume bestehen, werden sie in der Vollzugsverwaltung restriktiv und risikoscheu ausgelegt. Bei der Formulierung von Regelungsentwürfen wird mehr Wert auf juristische Perfektion als auf Praxisbezug und Vollzugsorientierung gelegt.
2. Die Überbürokratisierung und Dysfunktionalität am Beispiel des Baurechts und seiner Umsetzung sind gekennzeichnet durch zu viele, zu detaillierte, zu komplizierte und teils widersprüchliche Vorschriften. Die Regeln setzen Maximal- anstatt Minimalstandards.
Die zu hohe Regelungsdichte und -tiefe ist dadurch entstanden, dass die vier Ebenen – EU, Bund, Land und Kommune – seit 75 Jahren fortwährend neue Regelungen erlassen haben. Die Komplexität wird erhöht, weil sich die einzelnen Rechtsbereiche unabgestimmt voneinander entwickelt haben und das Mehrebenensystem der Rechtsetzung bei der EU und dem Bund mit der Verwaltungsvollzugsebene auf Länder- und Kommunalebene nicht ineinandergreift.
3. Generell deuten fast alle Handlungsempfehlungen auf die Notwendigkeit eines echten Kulturwandels sowohl in der Vollzugsverwaltung als auch in der Ministerialbürokratie hin:
Weg von einer Kultur der Absicherung hin zu einer Kultur des Ermöglichens. Misstrauen muss durch Zutrauen ersetzt werden, Kontrolle durch Eigenverantwortung, Angst vor Fehlern durch eine autonome Abschätzung von Handlungsfolgen, die Orientierung am Buchstaben des Gesetzes durch eine Orientierung am Zweck der Regelung.
4. Die Silo-Mentalität kann überwunden werden, wenn in Behörden horizontale Koordination institutionalisiert wird, etwa über Projektorganisationen und regelmäßige Treffen.
Ergänzend sollte in der Aus- und Weiterbildung der Verwaltungsmitarbeiter wieder mehr Wert auf übergreifende Verständnisse gelegt werden, um statt Spezialisten Generalisten auszubilden. Häufigere Wechsel der Position innerhalb der Behörde und Praktika auf der „Gegenseite“ der Privatwirtschaft verbessern das wechselseitige Verständnis.
5. Frühzeitige Beratung von Bauherrn und Planern bereits vor der Antragstellung reduziert auf beiden Seiten den Zeitaufwand für Genehmigungsverfahren.
6. Begünstigt wird die Wucherung der Regeln durch ein hohes Anforderungsniveau in der Bevölkerung an umfangreiche Schutzregeln (Brandschutz, Datenschutz, Arbeitsschutz, Artenschutz, Bodenschutz, Gewässerschutz, Immissionsschutz, Klimaschutz …). Diese werden von Interessengruppen häufig im Klageweg eingefordert, wodurch auch die Politik unter Druck gerät, den Anforderungen nachzugeben.
Der Gesetzgeber muss eine klare Priorisierung von Schutzgütern vorgeben, um Genehmigungsverfahren zu beschleunigen. Verbleibende Konflikte zwischen Schutzgütern im konkreten Verfahren sollten im Verhandlungsweg, das heißt an runden Tischen, ausgeräumt und einvernehmlich zielführende Lösungen gefunden werden.
7. Im Grundsatz sollte den Bürgern wieder mehr Eigenverantwortung zugemutet werden. Der Staat muss nicht jedes individuelle Risiko und Bedürfnis absichern. Hierfür muss in Kauf genommen werden, dass in gewissem Umfang Einzelfälle nicht vollkommen berücksichtigt werden oder auch ein gewisses Maß an Missbrauch möglich ist. Diese „Kosten“ sind geringer als die ‚Kosten‘ der Überbürokratisierung.
8. Die Dominanz der Regelorientierung in der Vollzugsverwaltung kann verringert werden, wenn in der Rechtsetzung bereits darauf geachtet wird, dass mit Hilfe von mehr Ermessensregeln und weniger detaillierte Vorgaben möglichst viel Handlungsspielraum eingeräumt wird. Vor allem muss den Mitarbeitern in den Ministerien für die Gesetzesvorbereitung mehr Zeit eingeräumt werden.
9. Ein entscheidender Ansatz für einen Kulturwandel zu mehr Eigenverantwortung, Pragmatismus und Ergebnisorientierung ist, wenn eine Behördenleitung Verantwortung übernimmt, den Mitarbeitern den Rücken stärkt, für eine konstruktive Fehlerkultur sorgt und den Mitarbeitern die Angst vor den Konsequenzen von eigenständigem Handeln nimmt. Dazu bedarf es einer umfassenden Qualifizierung von Führungskräften.
10. Der Perspektivwechsel bei Normsetzern und Normanwendern in der Verwaltung setzt eine Reform der Aus- und Weiterbildungswege voraus. Breiter aufgestellte Studiengänge und Lehrprogramme, verpflichtende Praxisphasen in Ausbildung und Studium, verpflichtende Weiterbildungen, andere Rekrutierungs- und Beförderungskriterien können hier in die erwünschte Richtung wirken. Das Dienstrecht sollte so angepasst werden, dass ein Sektorwechsel zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor – etwa im Wege von Abordnungen – einfacher und attraktiver wird.
Die vollständige Studie können Sie hier herunterladen.
